Desidero unirmi con chi mi ha preceduto per indirizzare al signor sindaco, al signor vice sindaco un cordiale saluto. Mi è stato chiesto di presentare il quadro normativo di riferimento per la costituzione delle unioni dei Comuni. Partirò quindi dalla situazione esistente prima della legge 142/90 per illustrare poi i contenuti della stessa, passando, successivamente in rassegna i provvedimenti normativi che, nel corso degli anni hanno apportato modifiche significative al nuovo ente locale “Unione dei comuni”. Concluderò illustrando gli incentivi finanziari previsti.
Mentre nel dopoguerra la Gran Bretagna e la Germania hanno proceduto ad una riorganizzazione dell’assetto dei poteri locali, l’Italia – assieme alla Francia ed alla Spagna – ha conservato la struttura tradizionale del governo locale sino all’inizio degli anni “90”. L’unica eccezione è costituita dalla nascita delle regioni all’inizio degli anni “70”! L’invocazione – registrata in gran parte dei convegni in materia, a partire dagli anni 50 – dell’abrogazione del vecchio testo unico della “Legge Comunale e provinciale” del “34” non significava solo la richiesta di riscrittura di norme quanto la revisione dell’ordinamento dei poteri locali. Dal 63 in poi si registrano numerose ed autorevoli prese di posizione in Parlamento in questa direzione. E’ comunque verso la metà degli anni “80” che, con alcuni ordini del giorno, prende forma la volontà di modificare l’assetto legislativo in materia. Sinteticamente si citano – quali basi dell’odierno ordinamento – i disegni di legge presentati dai Ministri dell’Interno Rognoni (1982); Scalfaro (1983); Gava (1988).
Di seguito, l’8 febbraio del 90 la camera approva il disegno di legge; il 19 aprile il Senato lo approva con modifiche; altre modifiche sono introdotte alla camera nella seduta del 22 giugno e finalmente l’8 giugno del 1990 il Senato approva l’Ordinamento delle autonomie locali. Il Comune rimane la struttura fondamentale delle autonomie e fra questo e la regione è prevista una sola struttura intermedia ma … si fa strada un’ipotesi inedita, quella di nuove “forme associative e di cooperazione…” prevista dal capo ottavo della nuova legge. L’articolo 26, infatti, in otto commi precisa di cosa si tratta. Ma perché e da dove nasce questa novità? Ce lo spiega Adriano Ciuffi, relatore alla camera della proposta: “E’ di grande rilievo nel nuovo ordinamento delle autonomie, come nel relativo dibattito che si è sviluppato, la questione della dimensione ottimale dei Comuni in relazione alle funzioni svolte, essendo oggettiva l’esigenza di conferire maggiore economicità ed efficacia all’amministrazione degli ambiti territoriali e di popolazione entro i quali si realizzano le diverse politiche di intervento ed i servizi.”. Idubbiamente il legislatore interviene convinto che il criterio che ispira la formazione delle circoscrizioni territoriali degli enti è quello della corrispondenza dimensionale all’aggregazione degli interessi così come essi emergono dall’esperienza storica, operando in funzione delle esigenze rilevate e non di relazioni pregiudizialmente ed esclusivamente quantitative. Gli obiettivi che, con le Unioni e le fusioni si vogliono raggiungere sono:
a) la massima produttività delle scarse risorse disponibili sia dello Stato sia degli Enti Locali;
b) la massima qualità dei servizi erogati rispetto ai livelli europei;
c) la pari condizione complessiva dei cittadini in ordine alla qualità ed alla quantità dei servizi fruibili e fruiti, nell’ambito delle istituzioni locali.
Il legislatore vuole insomma predisporre strumenti normativi che consentano di rimuovere l’arroccamento micromunicipalistico e da condizioni organizzative sub minimali che rendono impraticabile, o di basso livello qualitativo – anche a prescindere dai costi –, ogni azione amministrativa. Si tratta di avviare processi estremamente delicati e che richiedono notevole cautela. Non tanto per le consuete resistenze di ordine localistico – in qualche caso insuperabili - quanto per il necessario rispetto – costituzionalmente garantito – dei caratteri culturali e sociali delle comunità originarie.
Ma vediamo in dettaglio cosa dice l’articolo 26 della “142”:
1.In previsione di una loro fusione, due o più comuni contermini, appartenenti alla stessa provincia, ciascuno con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, possono costituire una unione per l’esercizio di una pluralità di funzioni o di servizi.
2.Può anche far parte dell’Unione non più di un Comune con popolazione fra 5.000 e i 10.000 abitanti.
1. L’atto costitutivo ed il Regolamento dell’Unione sono approvati con unica deliberazione dai singoli consigli comunali, a maggioranza assoluta dei Consiglieri assegnati.
2. Sono organi dell’Unione il Consiglio, la Giunta ed il Presidente, che sono eletti secondo le norme di legge relative ai Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell’Unione. Il Regolamento può prevedere che il Consiglio sia espressione dei Comuni partecipanti alla Unione e ne disciplinano le forme.
3. …
4. Entro dieci anni dalla costituzione dell’Unione deve procedersi alla fusione a norma dell’articolo 11. Qualora non si pervenga alla fusione l’Unione è sciolta.”
5. …
6. Le Regioni promuovono le Unioni di Comuni ed a tal fine provvedono alla erogazione di contributi aggiuntivi a quelli normalmente previsti per i singoli comuni…..
Riassumendo, L’Unione dei Comuni:
- nasce da una manifestazione di volontà dei Comuni contermini – ed appartenenti alla stessa provincia – che la legge definisce “costitutiva”, conferendo alla stessa la capAcità giuridica di diritto pubblico e privato per il conseguimento dei propri fini;
- ha organi di governo propri che derivano la rappresentanza da elezioni dirette o di secondo grado;
- esercita direttamente funzioni e gestisce autonomamente servizi con tutti i poteri conseguenti; ha una finanza propria ed autonoma capacità impositiva per le tasse, le tariffe, e i contributi sui servizi gestiti;
- è individuata come ente distinto dai Comuni ai fini del controllo degli atti;
- costituisce un rapporto diretto con il personale trasferito dai Comuni, sia pure con opportune cautele, da prevedersi nello Statuto e nel regolamento, per il ritorno agli enti di provenienza nel caso in cui l’Unione venga sciolta.
Mi preme qui sottolineare il fatto che il legislatore, pur preoccupandosi di promuovere le Unioni, ne limita le potenzialità perché l’effettivo obiettivo della norma è la Fusione dei Comuni, dopo dieci anni. L’Unione nasce come istituto preparatorio alla fusione dei piccoli Comuni al fine di consentirne una fase di sperimentazione della nuova aggregazione, preparare gradualmente i cittadini e le strutture, verificare la funzionalità e l’efficienza degli organi e dei servizi unificati.
Si ipotizza, in qualche modo, una prova di matrimonio decennale dopo di che, se le cose non funzionano, il divorzio è d’obbligo. Ma la norma ha altri limiti che, di fatto, ne impediscono l’applicazione: la contiguità territoriale e l’appartenenza alla stessa provincia.
E’ proprio su questi temi che l’Anciveneto, direttamente con i Parlamentari Veneti, ma anche con l’Anci Nazionale, sollecita una modificazione della previsione legislativa chiedendo:
1) l’abrogazione dell’obbligo di fusione dopo i primi dieci anni;
2) la possibilità data ai Comuni di unirsi in Unione anche se non contermini;
3) la possibilità di appartenere a Province diverse; (v. atti incontro Quero, Vas –BL e Segusino - TV -.
Per più di cinque anni, infatti, i Comuni non danno segni d’interesse verso la nuova forma di ente locale anche se, di fatto, la novità è percepita per tutta la sua importanza. Infatti dare volto ad un “nuovo insieme” di enti programmando le politiche di collaborazione territoriale rappresenta la sfida più importante dei prossimi anni.
Entro il 95, nel Veneto registriamo la costituzione di una Unione di 2 Comuni nel Padovano (Carrara S. Giorgio e Carrara S. Stefano) sfociata, dopo sei mesi, alla fusione dei due Comuni (Comune di Due Carrare). Altra Fusione è data dai Comuni di Donada e Contarina (RO) che costituiscono il Comune di Porto Viro.
Questo il “quadro di riferimento” della 142
Nel corso del suo primo decennio di vita la legge-madre (8.6.1990, n. 142) subisce notevoli modifiche ed integrazioni. Gia si sapeva, prima della sua approvazione, che alcuni temi erano stati stralciati per poter proseguire più speditamente il cammino parlamentare. Ricordiamo le più significative:
- la legge 81/93 inerente l’elezione diretta del Sindaco, l’elezione del Consiglio, la durata del mandato degli organi elettivi, il regime delle incompatibilità. Modificata successivamente con la legge 120/99. Per la verità, costatato che il numero dei Consigli sciolti anticipatamente è aumentato con l’introduzione della legge 81/93 (addirittura superando il dato esistente prima dell’introduzione della legge) il legislatore, innovando la legge, tenta a garantire una maggiore stabilità agli esecutivi. Luciano Vandelli nel suo “Sindaci e miti” di qualche anno fa ci segnala che sono cresciuti i casi in cui lo scioglimento dei Consigli è dipeso dalle dimissioni del Sindaco o della maggioranza dei Consiglieri anziché da una esplicitazione delle ragioni della crisi, mediante l’approvazione di una mozione di sfiducia, secondo il meccanismo previsto dalle leggi vigenti.
E corre l’obbligo di ricordare che l’impegno coordinato dei Ministri dell’interno Napolitano e della Funzione Pubblica Bassanini assicurano la promulgazione di testi significativi: la legge 15 marzo 1997, n. 59 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali per la riforma della Pubblica amministrazione” e per la semplificazione amministrativa”. La legge 15 maggio 1997, n. 127: “misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo”. Per la cronaca vanno inoltre citati altre leggi: La legge 77/97 sull’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali; il Decreto legislativo 112/98; la legge 3 agosto 1999, n, 265. di riforma delle autonomie locali.
E’ proprio questa la legge spartiacque delle Unioni. Prima della sua approvazione contavamo in Italia solo 16 Unioni (6 in Lombardia, 3 in Veneto, 3 in Emilia Romagna, 2 nel Lazio, 1 nel Molise) dopo, a maggio di quest’anno, il numero sale a oltre 60 ( di cui 14 nel Veneto).
Venendo al tema che ci interessa è opportuno evidenziare che, alla fine degli anni 90, l’esperienza ci dice che le Unioni si presentano come fenomeni estremamente rari. A dispetto delle migliori intenzioni del legislatore, il numero complessivo dei Comuni, invece di diminuire, segna un leggero ma progressivo incremento giungendo a 8.105 unità rispetto alle 8.088 censite nel 1990. E’ con la legge 265 del 1999 che le cose cambiano. Il legislatore, con la riforma del 99 prende atto, realisticamente del “fallimento” della politica delle Unioni e prosegue il percorso già avviato dalla legge n. 59 del 97 (Bassanini 1) e dal relativo decreto attuativo n. 112 del 1998 sul conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, puntando non più su fusioni a breve termine, ma sulle forme associative, sulla cooperazione, sulla gradualità, sull’incentivazione, sulla distribuzione delle funzioni. Con la legge 265 e con il raccordo normativo operato dal Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (Il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) sono infatti sostanzialmente mutate le prospettive e le finalità stesse delle Unioni, non più proiettate verso una fusione coatta ma concretamente incentivate a favorire la creazione di nuove e più efficienti forme di associazionismo fra comuni di minore dimensione demografica.
Certamente l’aspetto più significativo è l’affermazione del principio della volontarietà degli enti nell’intraprendere questo percorso.
L’Unione diventa così una concreta alternativa alle convenzioni ed ai consorzi. Rispetto alle prime ha il vantaggio di dare vita ad un ente nuovo e diverso al quale assegnare funzioni; rispetto ai secondi l’Unione si presenta come strumento maggiormente flessibile e rispettoso dell’autonomia comunale giacchè il modello istituzionale delle Unioni non è prefigurato dal legislatore ma lasciato alla volontà politica amministrativa .degli enti espressa mediante lo Statuto.
Ma veniamo al testo vigente, l’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
Il primo comma recita “ Le Unioni di Comuni sono enti locali costituiti da due o più comuni, di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza”.
Si afferma che condizione privilegiata – ma non indispensabile – è la contiguità tra enti. Contrariamente, quindi, possono far parte dell’Unione anche Comuni tra loro non contigui. In questo caso la “fusione”, prevista solo come una possibilità, non potrà mai avvenire in quanto per un Comune è indispensabile la continuità territoriale. Insomma fra Comuni non contermini si può costituire l’Unione ma non la fusione. Sparisce anche l’obbligo di appartenere alla stessa provincia. Altra significativa modifica è quello del numero degli abitanti: non ricorre più l’obbligo che tutti i comuni appartenenti all’Unione abbiano una popolazione inferiore a 5.000 abitanti, ad eccezione di uno.
E passiamo al secondo comma: “L’atto costitutivo e lo Statuto sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo Statuto individua gli organi dell’Unione e le modalità per la loro costituzione e individua altresì le funzioni svolte dall’Unione e le corrispondenti risorse.”
La differenza è particolarmente significativa perché ora, i Consigli Comunali, approvano l’atto costitutivo e lo Statuto con la stessa maggioranza prevista per l’approvazione e modifica del proprio Statuto. E non è casuale questo fatto: si vuole imprimere a tale decisione una forza del tutto particolare. L’atto costitutivo individua gli enti aderenti, le finalità, la durata dell’Unione. Con lo Statuto, invece, si determinano le funzioni svolte dall’Unione, le risorse ad essa destinate, gli organi. La deliberazione dello Statuto e dell’atto costitutivo deve essere identica in ogni comune.
Il terzo comma afferma: “Lo Statuto deve comunque prevedere il Presidente dell’Unione scelto tra i Sindaci dei Comuni interessati e deve prevedere che altri organi siano formati da componenti delle Giunte e dei Consigli dei Comuni associati garantendo la rappresentanza delle minoranze”.
Mi pare si possa tranquillamente affermare che la preoccupazione normativa è quella di creare un collegamento organico e sinergico fra i Comuni partecipanti. Precedentemente, il comma 4 della legge 142/90, prevedeva che il Consiglio, la Giunta ed il Presidente erano “eletti secondo le norme di legge relative ai Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell’Unione” con il pericolo che l’elezione diretta del Presidente dell’Unione, a seguito dell’entrata in vigore della legge 81/93 poteva creare non pochi problemi. Il legislatore lascia piena autonomia agli enti preoccupandosi solamente che negli organi vi siano i Sindaci, gli Assessori, i Consiglieri dei comuni partecipanti all’Unione. E’ interessante notare come alcune Unioni abbiano previsto, nell’alternarsi alla Presidenza dell’Unione dei Sindaci, un ulteriore strumento di rafforzamento del nuovo ente locale.
Con l’obbligo di presenza dei Sindaci, Assessori, Consiglieri negli organi dell’Unione, si rafforza il momento decisionale dei Consigli e, indirettamente, si allontana la fusione. Per la verità qualche critica, per la “blindatura” della presenza degli appartenenti agli organi dei Comuni, si è già registrata. Si è fatto intendere che la presenza di tecnici esterni in un ente caratterizzato da compiti ad alto contenuto tecnico-gestionale sarebbe stata di grande utilità in più di un’occasione.
Sul problema della presenza delle minoranze c’è da annotare una recente sentenza del TAR Veneto con la quale ha decretato la sospensione dell’atto di nomina degli assessori. Questi, infatti, erano stati scelti anche fra i Consiglieri di minoranza dei comuni appartenenti l’Unione. Nell’ordinanza il TAR afferma che “… allo stato il ricorso appare sorretto da un sufficiente fumus boni juris … in particolare nella parte in cui è stata dedotta la violazione del criterio di rappresentatività della realtà istituzionale di ciascun comune che aderisce all’Unione e che l’esecuzione dell’impugnato decreto… arrecherebbe ai Comuni ricorrenti danno grave ed irreparabile”.
Il comma 4 : “L’Unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i Comuni”.
L’Unione non ha possibilità di stabilire autonomamente i confini entro i quali operare. Può però predisporre un atto, il regolamento per organizzare la propria struttura operativa, lo svolgimento delle funzioni che i Comuni le hanno affidato, delineando procedimenti o modalità concrete circa il “come” gestire le suddette funzioni.Il regolamento disciplina sia aspetti interni all’Unione sia aspetti esterni alla stessa (ad es. le funzioni trasferite) con una valenza, però, attuativa dei principi e delle regole contenute nello Statuto. Anche qui vi sono da registrare posizioni diverse da parte di illustrti commentatori. Mentre i più affermano che il regolamento disciplina i rapporti finanziari tra l’Unione ed i Comuni partecipanti, altri invece preferiscono appositi contratti.
Comma 5 “Alle Unioni di Comuni si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni. Si applicano in particolare, le norme in materia di composizione degli organi dei Comuni; il numero dei componenti degli organi non può comunque eccedere i limiti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell’ente. Alle Unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.”
Il legislatore si richiama non a leggi particolari ma ai principi generali dell’ordinamento comunale – e quindi la Costituzione e la legge generale che regola la vita degli enti locali -. Il tassto risorse è sempre delicato, specie se se ne parla con i piccoli Comuni. Lo statuto quindi dovrà indicare il contributo finanziario che ciascun comune è tenuto ad assicurare, in proporzione alla propria quota di partecipazione, analogamente a quanto è disposto in favore delle convenzioni e dei consorzi. Le risorse possono essere costituite non solo da contributi finanziari ma altresì in personale e mezzi messi a disposizione dai singoli enti associati. Sul versante contributi vi è da registrare il compito attuale riservato alla regione e cioè “promuovere le Unioni dei Comuni” e conferire, a tal fine, contributi aggiuntivi e di carattere continuativo al fine di favorirne la costituzione, senza alcun potere coercitivo, in merito.